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从美欧电信业务分类的最新调整谈未来影响和决定因素
沈玲
2016-04-07  来源:

 

  2015年,以美国联邦通讯委员会(FCC)和德国国家行政法院为代表的美欧监管和立法机构,分别对部分电信和互联网业务进行了分类调整,此举在当下虽然不太引人注目,但若将时间点拉长,则影响实难估量。

  考虑到业务分类调整在各国都是一个动态过程,本文以现阶段(2015-2016年)为基准坐标点,挑选了Google(业务范围横跨电信和互联网两大产业的国际巨头)和FCC(代表全球通信监管的风向标)为对象,从他们可能受到的影响进行解读,以说明业务分类一事,看似小动作,暗含大乾坤。

  一、调整

  2015年2月,美国FCC将宽带互联网接入业务(BIAS, Broadband Internet Access Services)由《1934通信法》上的“信息业务”划为“电信业务”。自此,以Google公司下属Google Fiber为代表的宽带网络接入业务,今后在法律上将被视为电信业务,间接的,Google也将不再是一家单纯的互联网公司,至少,当其从事接入业务之时,其身份应当是电信运营商,FCC将依据《1934通讯法》第二章“电信业务”相关条文,比照AT &T、Comcast等老牌电信运营商对Google进行监管。

  2015年11月,德国国家行政法院(科隆行政法庭)做出判决,Google邮箱(Gmail)的业务属性应当是电信业务,而非互联网业务。自此,Gmail今后在德国的业务开展,将按照《德国电信法》之规定,到德国联邦网络管理局(BNetzA)进行注册登记,此外,还要比照电信运营商,承担起一系列保障网络安全和数据安全的义务。

  二、影响

  美欧重新调整业务分类的举动,预计会对相关市场、电信和互联网两大产业、监管机构的权力运用,乃至更大范围的网络空间整体秩序产生深远影响。

  1.以Google Fiber为代表的“野蛮人”获准进入,宽带接入市场面临变局。

  BIAS划归电信业务之后,影响最直接的将是地区性宽带互联网接入市场。以Google Fiber在堪萨斯州奥斯汀市的业务开展为例。

  在Google Fiber进入之前,奥斯汀市的通信基础设施(塔杆、管道等)被两大阵营瓜分——市政委员会和AT &T,(也就是说,AT &T应当算是奥斯汀市的电信寡头),这种格局在当地早就根深蒂固几十年。作为市场新人,Google与AT &T的正面对抗似乎注定避无可避。交手中,AT &T以Google不是《1934通讯法》所定义的“电信运营商”身份为由,数次拒绝,Google诉请市政委员会出面调解,又申诉到FCC,但均无果,AT &T拒绝如故。

  BIAS业务分类调整之后,依据新法律,Google Fiber业务正式成为电信业务,Google从事Google Fiber业务时,其身份算是电信运营商。按照美国《1934通讯法》,AT &T必须要将通信基础设施拿出来与其他电信运营商共享,Google可以将光纤直接附着于AT &T的塔杆之上,或者共享管道等其他设施。

  可以说,业务分类调整为Google等一众宽带接入企业劈开了一条专用绿色通道。目前,Google Fiber大规模光纤建设正在往盐湖城、亚特兰大等地加速推进,预计到2017年底,将覆盖全美240万家庭。

  2. 联邦通讯委员会(FCC)正式获得宽带接入市场的监管权,从推行史上最严网络中立政策开始,预计FCC对互联网的监管权力将会逐步推延。

  理论上,业务分类调整的结果(成败)对于监管机构的影响是最直接的。监管机构要么获得监管权,要么丢失监管权,而对于某些足以撬动行业的业务监管权,就更是生死之夺。BIAS对于FCC而言,其特殊意义就在于此。

  在美国,“FCC是否有互联网监管权”一直是个悬案,过往的数十年中,FCC每每出台互联网政策,都会被各方诟病。以网络中立为例,自2003年起,FCC历经数10年,屡战屡败,其根结就在于各方都怀疑FCC对互联网的监管举动其实游走于灰色地带。2010年和2014年,美国联邦上诉法院分别就Comcast公司和Verizon公司起诉FCC“制定网络中立规则违法”作出判决,FCC两次败诉,法院认定,《1934年通讯法》并没有将互联网监管权授予FCC,进而,FCC要求宽带接入提供商遵循网络中立原则,没有法律依据,是在滥用监管权。

  FCC通过BIAS的业务分类调整,等于是将互联网接入业务放到了自己本来就有的电信业务监管权的“大筐”里,法定授权无可辩驳。业务分类调整之后,FCC以旋即速度颁布了《网络开放条例》,出台“史上最严”网络中立规则,虽然还是有否定声音,但就FCC是否有监管权的质疑则消失殆尽。

  3.互联网公司将比照电信运营商,承担起越来越重的网络安全职责,其中也可能涵盖对内容安全的审查义务。

  在欧洲,德国法院对Google邮箱业务的分类认定只是个开头,目前还无法预测欧盟其他国家还会有哪些业务调整动作,但就目前每况愈下的网络安全形势来看,未来,欧盟对互联网企业的监管将会越来越严格,除了要求承担网络安全职责之外,传统电信企业承担的安全职责也会“分享”一部分给互联网企业,由两大行业共同承担起诸如数据留存、辅助侦听、内容审查等安全义务。在此,业务分类的重新认定,其实只是从严监管的一种手段。

  三、因素

  事实上,各国立法和监管机构对某一具体业务的分类调整,都是在特定情势之下综合了各种因素的一种被动反应。而对于业务调整之后所可能带来的影响,事前也当充分预估。总体而言,包含(但不限于)以下因素:

  其一,信息通信业发展水平和国家经济形势。以宽带接入业务为例。近几年,各国陆续出台宽带国家战略,宽带建设的意义已然跃出行业范畴,其承载的是国家经济社会发展的公共战略性基础资源,而对于那些处于经济寒冬、面临结构转型的国家而言,宽带建设能否顺利推进的意义就更非同一般。在此大背景下,对于处在宽带建设节骨眼上的宽带接入业务进行分类调整,所能够影响到的绝不仅仅是某一地区的宽带市场,甚至更大范围的行业格局都可能因此生变。

  其二,电信和互联网两大产业之间的关系。目前,两大产业的很多业务都彼此融合,对于某一特定业务,在分类目录上究竟应当被归类到哪一边,其实是两可的,并不存在终极结论,即便暂时得出结论,未来也是灵活机动、可以再论和再行调整。由此,业务分类调整的目标应当是促进两大产业的平衡发展,避免一方强一方弱,或者一方的发展对另一方造成压制,在最大程度上兼顾各方利益。

  其三,保障网络空间安全。2015年底,法国巴黎、美国南加州的极端恐怖袭击事件对于网络安全的教育意义堪称非凡,一方面,传统网络威胁与线下恐怖主义真实对接,线上线下的阻隔机制愈发薄弱,网络恐怖主义作为网络威胁和恐怖主义的结合体,正式发挥出血腥效用。另一方面,相关企业的安全职责该如何(重新)分配,在各国都被提上立法议程。此前,在各国电信法中,电信运营商比一直被“轻手管制”的互联网企业明显承担了更多的安全义务,但在新形势下,互联网企业的安全责任承担在各国都是趋严,因此,至少在法律修订之前,监管机构先期对业务分类进行调整,部分互联网业务比照电信业务或者直接划归为电信业务,也是在目前局势下保障网络空间整体安全的一种应急措施。

  

  总体上看,业务分类可能只是通信监管机构的一种监管手段,或者各国电信法上的一个条文,但随着信息通信业日益迅猛的发展,以及新业务的层出不穷,加之经济形势的日趋复杂和国际局势的风云变化,预计各国对业务分类的调整必将日趋频繁。

  

  作者简介:

  沈玲:中国信息通信研究院政策与经济研究所法制与监管研究部助理研究员。毕业于北京大学法学院,法律硕士。主持和参与的研究项目有《各国电信法制制度跟踪》、《互联网法律制度研究》、《通信服务业应对GPA谈判具体策略研究》、《电话实名制立法研究》、《全国邮政业运行状况分析》等。

  E-mail:shenling@caict.ac.cn

  联系地址:北京市海淀区花园北路52号,中国信息通信研究院政策经济所

  邮编:100191




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