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打破制度壁垒,释放“互联网+”活力——《意见》中关于构建开放包容环境解读
中国信息通信研究院 李乃青
2015-07-20  来源:T-泰尔网

 

  围绕目前“互联网+”行动在具体实施中遇到的突出问题,特别是新业态、新模式面临体制机制障碍,《关于积极推动“互联网+”行动的指导意见》(下称《意见》)在总体思路和保障措施方面均着重强调“营造环境”,即通过体制机制改革,破除制度壁垒,积极探索适应互联网特点的管理模式和鼓励政策,进一步减少行政干预,营造更为宽松包容的发展环境,充分释放市场的创业创新活力。营造开放包容环境是保障“互联网+”顺利实施的实招狠招之一。

  一、  构建开放包容环境是推动“互联网+”顺利实施的关键举措和必然要求

  从历史经验看,我国互联网产业的快速发展很大程度上得益于改革释放的红利和开放的发展环境。近20年来,我国信息通信服务业通过政企剥离、改革重组、加入WTO等重大举措不断加快简政放权和市场开放步伐,使得产业较早建立高度竞争和充满活力的市场机制,为持续创新和捕捉产业机遇提供了多元动力和制度保障,创新者和创新行为不断涌现。“互联网+”行动的顺利实施和全面推进很大程度上取决于能否为新技术新业务营造宽松包容的发展环境。

  从国家改革趋势看,营造开放包容环境是实现国家创新驱动等一系列目标的必然要求。党的十八届四中全会《决定》提出,要坚持系统治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平,支持各类社会主体自我约束、自我管理,发挥行业规章等社会规范在社会治理中的积极作用。这种“包容性治理”的理念,对于“互联网+”带来的新局面非常必要。2015年3月,中共中央国务院印发《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》,其首要任务就是营造激励创新的公平竞争环境。

  二、  “互联网+”时代下现有市场监管体系将面临巨大冲击和挑战

  目前,“互联网+”行动的开展主要面临“认识不足”、“制度壁垒”、“基础支撑不足”三大问题,其中“制度壁垒”是最关键的问题。“互联网+”行动的全面实施,必将带来众多新主体、新业态、新模式的孕育,同时也必将对现有市场监管体系形成一系列挑战和冲击。

  (一)现有准入监管制度面临挑战

  “互联网+”的全面发展,必然会带来大量新兴市场主体的涌入,尤其是“自雇型”经济的发展,使得大量个体成为新兴市场主体的一份子,这给我们传统的市场准入监管带来极大挑战,尤其在行政垄断壁垒较高的行业。例如,在交通、教育、医疗等垄断性行业,市场准入壁垒较高,存在众多政策性约束条件,不利于相关市场主体创新业务的开展和运营。在交通领域,以滴滴、优步为代表的打车软件正在改变我国出租车行业的市场格局。专车、快车以及拼车等互联网交通模式突破了现有汽车租赁公司管理制度和客运服务准入制度,使得大量私家车可以通过打车软件接入出租市场,深刻改变了消费者出行模式,不断倒逼出租车行业进行改革。

  (二)以事前审批为主的监管方式面临挑战

  “互联网+”行动的全面实施,使得市场资源要素可以在各类市场主体之间进行有效配置,大大提高经济效率。同时,跨界市场经营活动成为常态,经营活动日趋复杂,经营风险也日趋加大。在此形势下,如果我国仍然沿用原有的复杂冗长的行政审批方式,而忽视事中、事后的监管,必然会造成企业经营成本和负担的加大,同时也会出现市场鱼龙混杂、劣币驱逐良币的现象发生。据某门户网站反映,其开展互联网信息服务所需的各类许可审批达14项之多,涉及文化、出版、新闻、医疗、测绘等各个方面。再如第三方支付,截止2014年底我国第三方网络支付交易金额同比增长137.6%,仍处于高速发展态势。但自2012年以来央行逐渐收紧支付牌照,市场寡头竞争态势明显,依靠出租支付牌照为生的企业大量出现,同时电子商务市场的个性化支付业务需求又无法满足。

  (三)协同监管机制尚不完善

  “互联网+”时代下,互联网业务的融合性和跨区域性越来越明显,过去分业务、分区域等传统监管模式面临着巨大挑战。同时,传统的线下监管已不能适应线上融合业务的快速发展,监管模式亟需调整和创新。此外,互联网无国界导致实践中当监管涉及不同司法管辖区域时,可能会面临法律适用国别的冲突。例如,消费者通过电商平台购买了假货,而消费者、电商平台企业、商家并不在同一行政管辖区,这需要不同属地管理部门之间通力配合。同时,原有传统线下管理部门难以简单将管理经验复制到线上,必须通过行业管理部门进行协同管理。例如,工商对于线上售假企业进行处罚甚至要求其停止服务,这都需要行业管理部门给予准确的定位和溯源,甚至切断其接入。

  三、  借鉴国外经验,树立开放包容监管理念,积极创新监管模式

  《意见》中对于构建开放包容环境只是给出方向性要求,包括放宽融合性产品和服务的准入限制、探索实施负面清单管理、进一步扩大市场开放、加快商事制度改革等。各管理部门还应根据行业自身情况进行进一步细化,出台相关管理规定或指导意见。

  (一)积极借鉴各国经验

  一是从国际经验看,尽管各国对待“互联网+”新业态、新模式的态度存在差异,但均积极听取民意,在接受技术创新的同时尝试协调各方利益,通过相关法律的制定推动共享经济与传统经济的平衡发展。Airbnb是与优步类似的租房平台企业,发展很快,也曾经受到多国政府的抵触,目前已纳入监管视野。2014年2月,阿姆斯特丹完成全球首例Airbnb立法,将互联网家庭旅店业纳入监管,并征收5%的旅游税。2014年底,旧金山也完成立法,为私人房屋的共享划定了边界,要求房屋整体出租时间每年不超过90天,同时征收14%的酒店税。

  二是各国负面清单管理方式为我国准入制度体系提供了良好借鉴。目前,负面清单管理已经成为发达国家一种常见的管理方式,广泛应用在税收、金融管理以及其他管理方面。例如,印度在2012年国家预算中引入了负面清单管理,最大好处是可以扩大税基,把以往被忽略的许多服务业纳入缴税行列,最终使本国过渡到商品-服务税(GST)的新税收体系中。

  三是协同监管已成为国际监管必然趋势。OECD认为,监管机构在出台监管决策、决定或指导方案前,应与利益攸关方进行充分磋商,有利于在事实和共识的基础上行动,避免决策的倾向性、随意性。例如,在英国移动支付涉及金融服务、电信监管、技术认证、消费者保护、竞争监管、商业法律等不同监管机构的协同。

  (二)破除“互联网+”发展的制度壁垒

  一是改革产业准入制度,制定和实施产业准入负面清单。破除限制互联网新技术、新产品、新商业模式发展的不合理准入障碍,对未纳入负面清单管理的行业、领域、业务等,允许包括互联网企业在内各类市场主体皆可依法平等进入。

  二是加快推进垄断性行业改革。对资源配置不平衡、市场竞争不充分的行业进行深度行业改革,放开自然垄断行业竞争性业务,允许互联网企业主体进入,为互联网企业进入传统领域,营造公平、开放、透明的市场环境。

  三是加强事中事后监管。加快市场经营主体的信用体系建设,探索建立资源要素交换市场,强化依据标准监管,强化市场竞争行为监管,严厉查处滥用市场支配地位和不正当竞争行为。

  (三)创新面向“互联网+”的监管方式

  一是完善协同监管机制。“互联网+”时代下,各行业监管部门应跳出行业垂直管理和属地化管理的思维禁锢,根据自身职责定位,充分发挥各自优势,形成协同管理合力。其中互联网行业管理部门可以充分发挥技术优势,积极与相关部门协作共同承担社会管理责任。

  二是加强信息技术手段在行业管理中的运用。“互联网+”的本质即是以互联网为代表的信息通信技术在社会各领域的广泛应用和融合产生的新业态、新模式。对应的,“互联网+”也应充分运用大数据等信息技术手段来实现对海量新兴主体和不断涌现的新兴市场的监管,从而摆脱长久以来行业监管力量的制约。

  三是积极探索构筑多方参与的社会治理格局。在政府总体统筹下,充分发挥企业“内生治理”的作用,引导行业自律,构建政府、企业、第三方和社会公众共同参与的多元治理体系。

  作者简介

  李乃青,中国信息通信研究院政策与经济研究所互联网和电信监管研究部副主任,长期从事互联网行业管理和电信监管政策研究。负责和参与《以互联网为核心的行业监管体系和管理策略研究》、《互联网发展、监管、安全重大问题研究》、《互联网“十二五”规划》等重大课题研究。




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