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深化行政体制改革,营造“互联网+”发展包容环境
2015-08-05  来源:-泰尔网

 

  2015年7月4日,国务院发布《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》(国发 〔2015〕40号)(以下简称《意见》)。为推进“互联网+”行动开展,《意见》提出营造宽松环境的保障要求,“最大限度减少事前准入限制,加强事中事后监管”,“加强法律法规建设”。

  根据《意见》要求,构建开放包容宽松的产业政策环境,对于政府部门来说,最重要一项任务就是要深化行政体制改革,特别是行政审批制度的改革,进一步简政放权,加快政府职能转变,推进依法行政,建设法治政府、创新政府和服务型政府。而实现这些目标,当前最关键也是最迫切的就是要推进权力清单和责任清单制度的建设工作。

  一、制定权力清单,明确政府权力边界

  (一)权力清单建设有利于宽松环境的营造

  2015年3月24日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(中办发〔2015〕21号)(以下简称“两办文件”),提出“通过建立权力清单和相应责任清单制度,进一步明确地方各级政府工作部门职责权限,大力推动简政放权,加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制,全面推进依法行政”的目标。

  做好权力清单制度建设工作,实现上述目标,有利于保障“互联网+”行动宽松包容环境的营造。第一,政府部门通过权力清单制度,明确权力边界,弄清哪些事项该管,哪些事项不该管;并在此基础上进一步取消和下放审批权限、放松准入、简政放权。第二,政府部门通过权力清单制度,公布职权运行流程,完善职权运转机制,便利市场各类主体高效办事。第三,政府部门通过权力清单制度,实现政府、社会各方面对职权的有效监督,强化权力运行制约,规范职权行使行为,防止政府部门乱作为,加强违法追究,有利于维护市场主体的合法权益。

  (二)坚持职权法定,严格按清单行事

  建立权力清单制度是依法行政的应有之义。依法行政的基本要求之一是要做到合法行政。合法行政最关键的就是职权法定,即“法无授权不可为”,行政主体的职权应当依法取得,来源合法,越权无效。十八届四中全会决定强调“行政机关不得法外设定权力,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”。因此,制定权力清单,坚持职权法定原则,就要坚持按法律法规梳理职权,保障行政主体严格按照权力清单行使权力,即按照法律法规规定范围的职权行使权力,做到合法行政,防止行政主体越权、法外干预市场主体。

  一是在权力清单之内行使权力,清单之外无职权。行政机关应在权力清单范围内行使职权。在对市场主体进行的监管方面,就是要做到明确职权界限,严格按照权力清单行使监管职权,清单有规定的才可为,清单无规定的不可为,不得超越清单范围、不得在清单之外行使权力。对于互联网与各行业融合发展的许多新兴领域,也应按照法律规定、权力清单纳入的职权事项实施监管。

  二是加快转变职能,清单之内事项减少干预,规范和改进职权行为。一方面,按照进一步处理好政府和市场关系,发挥市场在资源配置中决定作用的市场经济一般规律要求,对于依靠市场本身调节能够完成的事项,行政机关也尽量不予过多干预。在深化行政体制改革,加快简政放权的形势下,行政机关应通过不断调整权力清单已有的权限规定,取消或下放那些可由市场机制调整的管理事项相关的职权,减少不必要的干涉。另一方面,对于权力清单已经规定的事项,根据“两办文件”要求,“要把有利于服务人民、有利于群众办事作为推行权力清单制度基本出发点”,“把与企业生产经营活动关系紧密、审批权力集中的部门作为重点,把与群众生活密切相关的职权事项放在优先位置,着力解决行政许可、行政处罚、行政强制等领域社会反映强烈的突出问题”。因此,在互联网与其他行业融合领域,对市场主体有重要影响的职权事项,如行政许可、行政处罚、行政检查等,政府部门要加强规范其职权行为,改进其职权工作,公布职权运行流程图,方便市场主体办事,解决好职权行使过程中市场主体反映的突出问题,处理好市场主体与行政机关的关系,创造高效便民的执法环境。

  三是清单之外需监管的事项,应通过立法明确。对于互联网与各行业融合发展带来的新情况新问题,急需政府有关部门加强管理,但法律法规尚未规定、尚未纳入权力清单的事项,应首先提请有关部门制定法律,加快立法工作。《意见》特别强调,针对互联网与各行业融合发展的新特点,加快“互联网+”相关立法工作,研究调整完善不适应“互联网+”发展和管理的现行法规及政策规定。落实加强网络信息保护和信息公开有关规定,加快推动制定网络安全、电子商务、个人信息保护、互联网信息服务管理等法律法规。在“互联网+”发展和管理有关法律制度确立完善后,方可依据这些法律确立的职权调整权力清单,纳入职权范围。

  (三)目前各级政府部门推进权力清单的工作情况

  在地方政府方面,“两办文件”要求省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。垂直管理部门设在地方的具有行政职权的机构的权力清单公布,要与当地政府工作部门权力清单公布相衔接。截至2015年7月1日,在省级政府层面,已有19个省级政府不同程度公布了政府工作部门的权力清单,其中,部分省级政府在“两办文件”发布之前,根据十八届三中、四中全会等要求,就已经制定并公布了权力清单,如浙江、吉林、安徽、江苏、广东、贵州、山东、福建、河北、湖南等;部分省级政府公布权力清单的同时还公布了责任清单,如安徽、江苏、山东、河北、湖南、海南、甘肃、青海、广西、云南等;部分省级政府公布的权力清单涵盖省、市、县三级政府部门,比较全面,力度较大,如浙江、四川等;部分省级政府公布的权力清单还只是其分批次公布中的一部分,如广东、湖南、广西、云南等。此外,部分省级政府虽未公布完整的权力清单,但陆续公布作为权力清单中重要组成部分的行政许可职权的清单,如湖北、北京、天津、陕西、新疆等。

  接下来,根据“两办文件”要求,已经制定公布权力清单的地方,要不断深化和完善,特别是考虑如何放宽市场准入,加强事中事后监管;要进一步建立健全权力清单动态管理机制,调整不适于互联网与各行业融合发展的新特点要求的法律法规;要强化权力监督和问责,权力清单公布后,行政主体应严格按照权力清单行使职权,切实维护权力清单的严肃性、规范性和权威性。而对尚未推行的地方,要学习借鉴其他地方经验,抓紧做好相关工作。

  在国务院部门方面,目前权力清单制度的建设工作主要是公布了行政许可事项的清单,截至2015年4月,国务院60个部门已经全部公布了行政审批事项清单。1根据2015年5月15日《国务院关于印发2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》(国发〔2015〕29号)要求,到今年11月底,国务院审改办将牵头完成研究建立国务院部门权力清单和责任清单制度,开展编制权力清单和责任清单的试点工作。

  二、建立责任清单,积极履行政府职责

  今年3月政府工作报告提出“公布省级政府权力清单、责任清单,切实做到法无授权不可为、法定职责必须为”。制定责任清单,最主要目的在于通过责任清单,明确责任主体,健全问责机制,促进行政主体积极主动履行职责,避免不作为。对关系人民生产生活、社会发展稳定的事务,行政主体要勇于负责、敢于担当,切实履行职责。

  目前有关责任清单如何制定,具体应包含哪些内容尚无统一的做法。“两办文件”有关责任清单的制定要求也较为原则简单,各地方政府对责任清单的编制也尚处于探索阶段。根据数量有限的省级政府公布的责任清单的情况,目前地方探索的责任清单大多包含“事中事后监管制度”和“公共服务事项”,如江苏、湖南、海南、广西等。将事中事后监管制度纳入责任清单,主要按照简政放权的要求,改善和加强政府管理,完善主要监管制度,创新行政管理方式,增强治理能力,落实日常监管、抽查、查处等方面具体管理措施,反映了推进行政体制改革、减少事前准入,加强事中事后监管的要求;将“公共服务事项”纳入责任清单,梳理政府部门以促进社会发展为目的、直接为行政相对人行使各项权利创造和提供必要条件所开展的具体服务事项,以方便群众办事,接受社会监督,体现了转变政府职能,建设服务型政府的目标。

  因此,在“互联网+”与其他行业深度融合领域,营造宽松包容的环境,需要通过探索建立责任清单制度,强化责任、服务意识,落实依法行政高效便民、权责统一的要求。对于有利于市场主体的职责事项,对于责任清单规定的服务市场主体事项,行政机关应当不折不扣加以落实,服务到位;对于关系市场健康发展的监管事项,行政机关应当积极履行职责,加强监督检查,创新事中事后监管措施。在“互联网+”相关领域,将《意见》规定的“破除行业壁垒,推动各行业、各领域在技术、标准、监管等方面充分对接,最大限度减少事前准入限制,加强事中事后监管”的事项纳入责任清单;推进政府和公共信息资源开放共享,做好公共服务事项。

  综上,推进权力清单制度建设,理清政府权力边界,减少政府部门对互联网与行业融合新兴市场的过多干预,防止法外干涉,制定责任清单,积极落实政府服务相关职责,建立事中事后监管手段,有利于营造宽松包容环境,促进“互联网+”相关领域自由、充分、健康、持续发展。

  作者简介:姚财福 中国信息通信研究院政策与经济研究所法律研究部工程师,主要从事信息通信领域依法行政、国际电联谈判与规则制定等前沿法律问题研究。

    作者近照:




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